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Geschichte der Bankenaufsicht in Deutschland

Von Alois Högl, Berlin

Im Folgenden soll eine Rückschau bankenaufsichtlicher Entwicklung (Mülhaupt 1982; Riedl 1962, S. 368ff.; Schneider, U. H. 1984) für die Zeitspanne zwischen Ende des letzten Jahrhunderts und der Gegenwart gegeben werden.

Dies soll eine Basis für das Verständnis aktueller Ereignisse schaffen und die Beurteilung wirtschaftspolitischer Entscheidungsprozesse erleichtern.

Ausgehend von der Gewerbeordnung aus dem Jahre 1869 herrschte “Gewerbefreiheit” und somit Bankenfreiheit. Unter Beaufsichtigung standen zu dieser Zeit lediglich Privatnotenbanken, Sparkassen und öffentlich-rechtliche Banken. Allerdings wurden unter dem Eindruck wiederholter Bankenzusammenbrüche bereits ab der Verabschiedung des Bankgesetzes von 1874, durch welches die Deutsche Reichsbank eingerichtet wurde, auch bereits erste Vorschläge für eine generelle Bankenaufsicht diskutiert. Weitere Schritte zur umfassenden Aufsicht waren das Depotgesetz vom 5.7.1896 und das Börsengesetz vom 13.7.1896. Die Hypothekenbanken wurden sodann schließlich durch das Gesetz vom 13.7.1899 ebenfalls unter staatliche Beaufsichtigung gestellt.

Nach einer schweren Bankkrise in den Jahren 1906/07 galt es, Regelungen einzuführen, durch die eine größere Sicherheit gegenüber den Gläubigern gewährleistet werden konnte. Somit verpflichtete die Bankenenquete 1908/09, bei der vor allem Sicherheits- und Liquiditätsaspekte erörtert wurden, die Institute zu einer erweiterten Publizität. Ferner wurden Geschäftsbetriebszulassungen notwendig und es kam zur Einführung von Geschäftsbeschränkungen.

Im Jahre 1918 wurde eine Anzeigepflicht für Geschäfte der Geldentnahme und Geldvergabe erlassen. In den Folgejahren 1919 und 1920 sollten schließlich Durchführungsverordnungen die Kapitalflucht verhindern (Mayer 1981, S. 11).

Der Gesetzeserlass über “Depot und Depositonsgeschäfte” erfolgte im Jahre 1925, wodurch genau geregelt wurde, wer, welche Geschäfte betreiben durfte. Dieses Gesetz wurde allerdings am 31.12.1929 wieder außer Kraft gesetzt, seine Inhalte aber gingen in das Kreditwesengesetz (KWG) von 1934 ein.

Die bedeutende Bankenkrise des Jahres 1931 gab den Anstoß zur gesetzlichen Regelung der allgemeinen Bankenaufsicht zunächst durch eine Verordnung des Reichspräsidenten über Aktienrecht, Bankenaufsicht und eine Steueramnestie, welche erstmalig eine "institutionalisierte Reichsaufsicht über Banken (Schneider, M. 1997, S. 7) etablierte, die mit Hilfe weiterer Notverordnungen auch auf Bausparkassen, Hypothekenbanken und Sparkassen ausgedehnt wurde und in der Folge durch das Kreditwesengesetz (KWG) vom 5.12.1934, in dem die vorhergehenden Regelungen zusammengefasst und nun alle Kreditinstitute unter Beaufsichtigung des Staates gestellt wurden. Dieses liegt auch unserem heutigen Kreditwesengesetz und wird daher auch als ”Grundgesetz des Kreditwesens” bezeichnet (Klein 1960, S. 219).

Gründe für diese Entwicklungen waren einerseits die Bankenkrise und andererseits die Forderungen der Öffentlichkeit nach Verstaatlichung, wobei letzterem nicht nachgegangen wurde. Verschiedene gesetzliche Änderungen in den Folgejahren hatten eine zunehmende Erweiterung der Bankenaufsicht zur Folge. Während der Zeit des Zweiten Weltkrieges war nicht mehr das Aufsichtsamt, sondern mit dem Gesetz über das Kreditwesen vom 25.9.1939 der Reichswirtschaftsminister mit der Erfüllung dieser Aufgaben betraut.

Nach 1945 galt das Gesetz über das Kreditwesen in den westdeutschen Besatzungszonen fort und die Aufgaben wurden dezentralisiert den Finanzministern der Länder unterstellt. In der ostdeutschen Besatzungszone hingegen, waren Bankenaufsichtliche Gesetze aufgrund des sozialistischen Staatsapparates ohnehin irrelevant.

Zwischen 1948 und 1961 war im westdeutschen Raum der “Sonderausschuß Bankaufsicht” tätig, bis am 01.01.1962 das Gesetz über das Kreditwesen vom 15.7.1961 in Kraft trat und am selben Tage auch das Bundesaufsichtsamt für Kreditwesen in Berlin errichtet wurde, wodurch eine Vereinheitlichung für das gesamte Bundesgebiet erreicht wurde. Im Rahmen der Vorarbeiten zum Kreditwesengesetz von 1961, verlangte der Bundesrat das Beibehalten einer regional organisierten Bankenaufsicht, da sie als wirksamste Form staatlicher Kontrolle erachtet wurde (Bundesrat 1961). Die Befürworter der Zentralisierung konnten sich jedoch durchsetzen (Schork 1965). Im Jahre 1962 wurden erstmals die Grundsätze I (Eigenkapital), II und III (Liquidität) erlassen.

In den folgenden Jahren kam es aus den verschiedensten Gründen immer wieder zu Gesetzesnovellierungen, jedoch zu keiner grundlegenden Neufassung. Eine den Wettbewerb fördernde Liberalisierung ergab sich aus dem Wegfall der Bedürfnisprüfung im Jahre 1958 sowie der Zinsverordnungen 1967 (Beber 1988, S. 15). Ein beispielhaftes Ereignis für die Folgen war der Zusammenbruch des Bankhauses Herstatt im Jahr 1974, der Anlass zu einer eiligen Novellierung im Jahre 1976 durch das zweite KWG-Änderungsgesetz mit Wirksamkeit vom 1.5.1976 gab. Im Zuge dessen wurde das “Vier-Augen-Prinzip” eingeführt, die Streuungsvorschriften bei Großkrediten wurden eingeschränkt, offene Devisenpositionen wurden limitiert und die Meldepflicht der Banken wurde erweitert. Die Folge war eine verstärkte Bankenaufsicht auf der Grundlage neuer Befugnisse. Zuvor war bereits am 30.8.1974 der Grundsatz I a (Eigenkapital im Verhältnis zu offenen Devisenpositionen) eingeführt worden.

Zunehmende Internationalisierung sowie Gründungen von Tochterunternehmen im Ausland, machte sowohl in der Vergangenheit, wie auch heute, einen Übergang von einer nationalen Bankenaufsicht zu einer internationalen Bankenaufsicht unumgänglich. Um diesen Aspekt mit anderen Worten zu beschreiben war eine Konsolidierung der Bankenaufsicht bereits absehbar. Ein Problemschwerpunkt lag diesbezüglich in der Anrechnung des Eigenkapitals der Institute. Zum damaligen Zeitpunkt erfolgte diese Anrechnung sowohl für die inländischen Institute, als auch für Tochtergesellschaften mit Sitz im Ausland. Das Ziel war es, nun einen Überblick über die Gesamtkonzerne und deren Eigenkapitalausstattung zu erlangen. In Folge dessen trat die dritte KWG-Novelle am 01.01.1985 in Kraft. Darin wurde u. a. Genussrechtskapital als haftendes Eigenkapital zugelassen, aber auch der einzelne Großkredit auf 50% (zuvor 75%) des haftenden Eigenkapitals begrenzt und im Paragraphen 10a das bankaufsichtliche Konsolidierungsverfahren eingeführt. Divergierende Meinungen und erhebliche Kritikpunkte bezüglich dieser Novellierung zeichneten sich rasch ab. Die Problematik lag insbesondere in der Diskussion über die Höhe der Konsolidierungsschwelle und das Konsolidierungsverfahren. Ferner war zu überdenken, ob Hypothekenbanken in die Gesetzgebung mit einbezogen werden sollten oder nicht.

Ein weiterer Streitpunkt in diesem Zusammenhang, ist die Höhe der Eigenkapitalausstattung der Institute. Es kam zu Forderungen seitens der Sparkassen und der Genossenschaftsbanken nach Zuschlägen zum haftenden Eigenkapital. Von staatlicher Seite sollte die Risikobegrenzungsfunktion jedoch weiterhin gestützt werden. Ein kleines “Entgegenkommen” seitens der Bankenaufsicht ergab sich bezüglich des Genussrechtskapitals. Alle Banken durften nach Inkrafttreten der Novelle, abgesehen von stillen Reserven auch Genussrechtskapital zur Eigenmittelunterlegung verwenden. Die Obergrenze wurde bei 25% des haftenden Eigenkapitals festgelegt.

Grundsätzlich sollte das haftende Eigenkapital den Banken vollständig zur Verfügung stehen und in den Verlust dauerhaft einbezogen werden.

Literatur