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Bankenaufsicht

Von Alois Högl, Berlin

Die Bankenaufsicht beschäftigt sich mit der Einhaltung der für die Kreditinstitute relevanten gesetzlichen Normen. Sie umfasst zwei Wesensmerkmale, einerseits die Überwachung und andererseits den Eingriff bei beobachteten Abweichungen von den vorgegebenen Normen (Honold 1956, S. 4f.; Schuster 1967, S. 39). Die Zielsetzung der Bankenaufsicht wird durch die beiden Oberbegriffe ”Gläubigerschutz” und ”Funktionsfähigkeit des Kreditwesens”, d. h. der Übernahme der Aufgabe der Vermittlung zwischen Geldangebot und Geldnachfrage (Steinbrink / Klumpp 1981, S. 660ff.), beschrieben, wobei jedoch kein genauer Aufschluss darüber gegeben ist, wie diese, sich gegenseitig bedingenden und sich in einem an der Grenze zur Identität liegenden Harmonieverhältnis (Hartmann 1977, S. 67) befindenden Ziele exakt gegeneinander abgegrenzt sind und überdies weitere Zielvorgaben aus diesen grundlegenden Zielen abgeleitet werden (Welcker 1978, S.18ff.). Divergierende Ansichten bezüglich der Zielsetzung der Bankenaufsicht und des Inhalts der Gesetzestexte sind die Folge fehlender Präzision (Niethammer 1990, S. 19).

Während in der Bundesrepublik Deutschland durch das auf dem Privateigentum und der Gewerbefreiheit basierende Wirtschaftsrecht allgemeine Unternehmerfreiheit herrscht, wird doch vom Staat ein Eingreifen verlangt, wo die Funktionsfähigkeit eines Wirtschaftszweiges bedroht oder der freie Wettbewerb gefährdet ist.

Zu diesem Problemschwerpunkt wurden verschiedene Theorien entwickelt (Starke 1955, S. 58f). Die Bedeutsamsten sollen an dieser Stelle dargestellt werden, wobei deutlich wird, dass viele Aspekte ungeklärt und interpretationsbedürftig sind.

Bei der Gefahrentheorie soll die Behörde nur bei einer konkreten Gefahr der Schädigung Dritter eintreten. Kritikpunkt an dieser Theorie ist der völlige Verzicht auf präventive Maßnahmen, wodurch die Möglichkeit der vorbeugenden Gefahrenabwendung ausgeschlossen wird. Dieser Ansatz gilt daher heute als unangemessen.

In Abgrenzung zur Gefahrentheorie bietet die Schutztheorie die Möglichkeit präventive Maßnahmen einzusetzen. Der Bankgläubiger als schutzbedürftiges Objekt soll vor Verlusten aus Bankinsolvenzen geschützt werden. Bei der Schutztheorie besteht allerdings keine Klarheit darüber, ob sie dem Individualschutz oder dem Gesamtschutz dient. Sie war ursprünglich für die Versicherungsaufsicht vorgesehen und wurde schließlich an die Bankenaufsicht übertragen (Stein 1967, S. 10f).

Bei einer dritten Theorie, der Strukturtheorie stehen 'überindividuelle Interessen' im Vordergrund. Sie wurde als Reaktion auf die Schutztheorie konzipiert. Die Strukturtheorie sollte ursprünglich der Strukturerhaltung der Versicherungswirtschaft und schließlich auch der, der Bankenaufsicht dienen. Die Begründung der Notwendigkeit einer Aufsicht wird bei dieser Theorie aus der besonderen Struktur des betreffenden Wirtschaftszweiges abgeleitet (Ebd., S. 14ff.), die sich u. a. an einer vergleichsweise extrem geringen Eigenkapitalunterlegung des Geschäftsvolumens und gleichzeitig auch einer vergleichsweise sehr großen Zahl von Betroffenen bei Insolvenzfällen zeigt. Überdies kann noch durch Auslösung eines allgemeinen sog. 'Run' auf die Bankschalter ein Zusammenbruch eines einzelnes Institutes zu einer allgemeinen Banken- und Wirtschaftskrise führen (Krümmel 1984, S. 278ff.).

Stein entwickelte eine weitere, die Funktionsschutztheorie, deren Grundprinzip eine Wirtschaftsaufsicht zur Unterstützung gesamtwirtschaftlicher Belange ist. Der Funktionsschutztheorie liegt die Zielsetzung, die durch den Oberbegriff, Schutz der “Funktionsfähigkeit des Kreditwesens” erreicht werden soll zugrunde. Neben der fehlenden Definition dieser beiden Oberbegriffe, ist anhand der Gesetzestexte kein Aufschluß über die Gewichtung der beiden Ziele zu erlangen. Ein interessanter Aspekt hinsichtlich dieser Problematik, ist die unterschiedliche Gewichtung dieser beiden Ziele nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes und nach dem Kreditwesengesetz. Nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichtes (BVG) sind die beiden Ziele gleich zu gewichten, im Kreditwesengesetz (KWG) hingegen wird dem Gläubigerschutz mehr Bedeutung beigemessen (Niethammer 1990, S. 51). Somit lässt sich schlussfolgern, dass über die genaue Zielsetzung der Bankenaufsicht aufgrund der nicht eindeutigen Begriffsverwendungen in den Gesetzestexten, kein Aufschluss zu erlangen ist. Somit obliegt es den Wirtschaftssubjekten eigenständig Beurteilungen zu treffen und dementsprechend zu handeln.

Die in der Bundesrepublik Deutschland zunächst durch das Bundesamt für Kreditwesen (BAKred), in enger Kooperation mit der Deutschen Bundesbank (Szagunn / Wohlschieß 1988, S. 176) und anschließend durch die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, ausgeübte Bankenaufsicht, "hat grundsätzlich nur ordnende Funktionen" (Möhring / Nirk 1976, S. 15) und erfolgt, auf der Strukturtheorie fußend, beherrscht durch den Gedanken der vorbeugenden Gefahrenabwehr (Geigant 1984, S. 553), durch präventive und protektive Maßnahmen.

Präventive Maßnahmen haben eine Eindämmung der Risikofreudigkeit der Banken zum Ziel. Durch die Vorgabe gesetzlicher Limits bezüglich des Eigenkapitals und der Liquidität der Banken wird deren Spielraum eingegrenzt und somit das Vertrauen der Gläubiger gestärkt und tatsächlich mehr Sicherheit geschaffen. Auf dieser Grundlage erfolgt auch die auf freiwilliger Basis beruhende Einbeziehung der Verbände der Genossenschaften und Sparkassen in die Bankenaufsicht (Wulz / Weber 1985, S. 293f), vor allem auch bei den durch die Institute anzuzeigenden Transaktionen (Schnack / Buchholz 1978, S. 6). Ferner ist die Kontrollfunktion des BAKred durch dauernde Informationsgebote an die Institute charakterisiert. Auf diese Weise soll eine größere Transparenz institutionaler Geschäftstätigkeit erreicht werden. Protektive Maßnahmen sind durch die direkte Risikoübernahme seitens des Staates gekennzeichnet. Diese Risikoübernahme erfolgt durch Institutions- und Einlagesicherungsfonds, aus denen eine Befriedigung der Gläubigeransprüche im Insolvenzfall erfolgt. Die EU-Empfehlung zur Einlagensicherung vom 22.12.1986 (Bader 1990, S. 36) besagt, dass in allen Ländern eine solche Einlagensicherung geschaffen werden soll, um Verluste der Anleger aus Bankpleiten zu begrenzen. Die Einlagesicherungsfonds sollen an dieser Stelle genauer thematisiert werden, da sie sowohl in Europa, als auch in den USA in erhebliche Kritik geraten sind. Durch die Einlagesicherungssysteme, in die auch konkurrierende Banken integriert sind, erfolgt die staatliche Beaufsichtigung. Gemeinsam sollen diese Banken den Schutz der Gläubiger und die Sicherheit des Kreditwesens insgesamt gewährleisten. Sollte eine der partizipierenden Banken insolvent werden, so intervenieren die übrigen Mitglieder des Verbundes. Die Einlagesicherungssysteme senken die Gefahr eines allgemeinen Vertrauensverlustes der Gläubiger. Die Einleger können auf die Rückzahlung ihrer Gelder vertrauen, was schließlich das gesamte Bankensystem stärkt. Eine Einlagesicherung ist insbesondere in Zeiten sinnvoll, in denen Wettbewerbsverschärfungen und schnelle Anpassung an sich ändernde Kundenwünsche (Eilenberger 1975, S. 29) die Risiken der Banken erhöhen, denn es kann verhindert werden, das eine Vielzahl kleiner Anleger durch Verluste belastet werden (Deutsche Bundesbank 1992). Allerdings kann es nicht Ziel der Bankenaufsicht sein, Bankinsolvenzen völlig zu verhindern, da nur durch diese Insolvenzen die produktivitätssteigernde Funktion des Wettbewerbs (Becker 1980, S. 251) zum Tragen kommen kann und die zur völligen Verhinderung von Insolvenzen nötige Beschneidung unternehmerischer Freiheit überdies im Widerspruch zum Grundgesetz steht (Bieg 1983, S. 72; Mertens 1984, S. 228). Überdies erfolgen Eingriffe des BAKred im Nachhinein, aufgrund von Anzeigen und es können lediglich Strukturnormen vorgegeben und deren Einhaltung überwacht werden (Sinnwell 1978, S. 13; Zeitler 1984, S. 59f). Würde der Handlungsrahmen der Banken zu eng definiert, der Geschäftserfolg nicht immer noch wesentlich durch die authentische unternehmerische Entscheidung bedingt, wäre auch durchaus an die Richtung von Schadenersatzansprüchen geschädigter Kunden an die Aufsichtsbehörde zu denken (Lehnhoff 1985, S. 23).

Literatur